Entwurf der Bundesregierung betreffend eines Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

14. Wahlperiode, Bundestags-Drucksache Nr. 14/7033 vom 05.10.2001

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05. 10. 2001

Gesetzentwurf

der Bundesregierung

Entwurf eines Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

A. Problem und Ziel

Ziel des Gesetzes ist es, in Deutschland eine neue staatliche Aufsicht über Banken, Versicherungsunternehmen und Finanzdienstleistungsinstitute zu schaffen, die sektorübergreifend den gesamten Finanzmarkt umfasst. Vor dem Hintergrund tiefgreifender Veränderungen auf den Finanzmärkten verlangt auch die institutionelle Struktur der bisher bestehenden Aufsichtsorgane nach einer Anpassung. Mit der Errichtung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht wird auf diese Veränderungen reagiert und die notwendige organisatorische Neuausrichtung vollzogen.

Mit der selbständigen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht werden die Aufsichtskompetenzen der bisherigen drei Bundesoberbehörden, des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen, des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen und des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel in einem Errichtungsgesetz organisatorisch zusammengeführt. Damit wird das Wissen der Aufsicht in Zukunft in einer integrierten proaktiven Aufsicht gebündelt eingesetzt werden. Die neue Bundesanstalt für die „Allfinanzaufsicht" wird die Effizienz der Aufsicht stärken, zu einer Nutzung von Synergieeffekten im Bereich von zentralen und aufsichtlichen Querschnittsaufgaben führen und insgesamt das Kosten/Nutzen-Verhältnis der Aufsicht verbessern.

Über organisationsrechtliche Vorschriften hinaus wird das materielle Aufsichtsrecht der drei Sektoren der Aufsicht nicht geändert. Die Zusammenarbeit mit der Deutschen Bundesbank und deren schon bisherige Einbindung in die laufende Überwachung aller Institute wird konkretisiert und der Umfang ihrer Beteiligung an der laufenden Überwachung auf der Erkenntnisebene gesetzlich festgeschrieben. Die Finanzierung der Anstalt wird zu 100 % durch Umlage der Kosten auf die Institute und Unternehmen erfolgen.

B. Lösung

Erlass eines Errichtungsgesetzes für die Bundesanstalt.

C. Alternativen

Keine

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D. Finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte

Vollständige Entlastung des Bundeshaushalts, von dem bisher 10 % der Kosten der Aufsicht der drei Aufsichtsbehörden, d. h. 13,5 Mio. DM im Haushaltsjahr 1999, getragen wurden.

E. Sonstige Kosten

Weil die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht ihre Kosten vollständig aus eigenen Einnahmen durch Umlagen und Gebühren decken soll, erhöhen sich die von den beaufsichtigten Instituten und Unternehmen zu tragenden Kosten der Aufsicht bei bestehendem Personalstand nominell in jedem Fall um den bisher vom Bundeshaushalt zu tragenden Anteil, mithin um ca. 13,5 Mio. DM.

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Begründung

A. Allgemeiner Teil

Ziel des Gesetzes ist es, in Deutschland als Zukunftsmaßnahme eine neue staatliche Aufsicht über Banken, Versicherungsunternehmen und Finanzdienstleistungsinstitute zu schaffen, die sektorenübergreifend den gesamten Finanzmarkt umfasst (Allfinanzaufsicht). Vor dem Hintergrund tief greifender Veränderungen auf den Finanzmärkten und der damit verbundenen Veränderungen bei der materiellen Aufsicht im Kredit-, Versicherungs- und Finanzdienstleistungswesen verlangt auch die institutionelle Struktur der verschiedenen Aufsichtsorgane auf diesem Gebiet nach einer Anpassung. Mit dem Gesetzesentwurf soll auf diese Veränderungen reagiert und die notwendige organisatorische Neuausrichtung der Aufsicht durch Errichtung einer neuen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vorangetrieben werden, die das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen und das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel mit all ihren Aufgaben und dem vorhandenen Personal zusammenführen soll.

Die nationalen Aufsichtsstrukturen müssen der Realität im Finanzdienstleistungsbereich entsprechen, der in den letzten Jahren dynamischer und komplexer geworden ist. Die Entwicklung auf den Finanzmärkten ist mit gestiegenen Risiken für die Stabilität der Finanzmärkte verbunden, denen in Zukunft am besten nicht nur mit einer verbesserten Zusammenarbeit der Aufsichtsämter, sondern mit einer Aufsicht aus einem Guss begegnet werden kann.

Mit der Errichtung einer Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht sollen die Aufsichtsziele Solvenzaufsicht, Marktaufsicht und Kundenschutz in einem integrierten Aufsichtskonzept vereint werden. Die organisatorische und sektorenspezifische Trennung von Solvenzaufsicht (Gesetz über das Kreditwesen, Versicherungsaufsichtsgesetz), Produktaufsicht (Bausparkassengesetz, Kapitalanlagegesellschaftengesetz, Anlage D des Versicherungsaufsichtsgesetzes) und Marktaufsicht (Wertpapierhandelsgesetz) in drei Aufsichtsbehörden wird damit aufgegeben. Das Modell Allfinanzaufsicht soll damit in Abkehr von der zersplitterten Aufsichtsstruktur in Deutschland eine zeitgemäße integrierte Aufsicht schaffen, die den ganzen Finanzmarkt umfasst.

Auch in Deutschland bildet sich ein integrierter Finanzmarkt heraus. Die Entwicklung von Allfinanzstrategien und die Vermarktung von Allfinanzprodukten hat zugenommen. Ein Monopol der Banken als Anbieter von Finanzdienstleistungen existiert längst nicht mehr. Andere (Versicherungsunternehmen und Finanzdienstleistungsinstitute) besetzen Segmente klassischer Bankprodukte, während Banken in das Kerngeschäft von Versicherungsunternehmen und Wertpapierhäusern vorstoßen. Versicherungsunternehmen sehen heute ihre Kernkompetenz nicht mehr allein darin, Risiken abzusichern, sondern den ganzheitlichen Bedarf ihrer Kunden an Finanzdienstleistungen (Anlage-, Kredit- und Vorsorgeprodukte) zu decken.

Banken, Versicherungsunternehmen und Wertpapierhäuser konkurrieren heute am selben Markt um denselben Kunden

mit ähnlichen Produkten bzw. Vertriebswegen. Die Zahl der Schnittstellen zwischen den Produkten der Banken, Investmentgesellschaften, Wertpapierhäusern bzw. Versicherungsunternehmen und deren Vertrieb wächst. Organisation und Führung der einzelnen Finanzinstitute sind heute vergleichbar strukturiert.

Die Funktionen der Bank- und Versicherungsleistungen überscheiden bzw. ergänzen sich in ihren finanzwirtschaftlichen Kerndimensionen wie Ersparnisbildung, Kapitalvermittlung und Risikoschutz. Die Konvergenz der Bank-, Versicherungs- und Wertpapierprodukte ist insbesondere bei der Gewährung von Hypothekarkrediten, im Derivategeschäft, im Asset Management und bei der Kombination von Anlagefonds zur Kapitalbildung bereits weit fortgeschritten.

Die Grenzen der Produkte verschwimmen auch für den Sektor der Daseins- und Altersvorsorge (Sparpläne von Banken und ähnlichen Anlageformen bei Versicherungsunternehmen etc.). Der europäische Binnenmarkt und die Reform der Alterssicherung, etwa durch die Schaffung betrieblicher Pensionsfonds, werden in diesem Konvergenzprozess als Katalysator wirken. Die staatliche Altersvorsorge wird durch steuerliche Förderung der beruflichen und privaten Altersvorsorge ergänzt. In diesem Zusammenhang werden von Banken, Versicherungsunternehmen und Finanzdienstleistungsinstituten eine Vielzahl von sich vielfach überschneidenden Produkten angeboten.

Auf der Seite der Produktverkäufer und der Vertriebswege für sämtliche Finanzprodukte lässt sich ein ähnlicher Konvergenzeffekt feststellen, dem eine organisatorisch getrennte Aufsicht nicht mehr gerecht wird. Versicherungsunternehmen nutzen die Vertriebskanäle der Banken und umgekehrt. Die neuen Kommunikationstechnologien, etwa das Internet, machen es leichter als je zuvor, die Wertschöpfungsketten bei Finanzdienstleistungen zu zerlegen und Produkte und Leistungen ganz oder in Teilen von anderen zu beziehen oder eigene Produkte und Leistungen Dritten anzubieten. Die Nutzung der neuen Kommunikationstechnologien setzt Banken und Versicherungsunternehmen denselben strategischen und Operationellen Risiken aus, die für beide Sektoren ein ähnliches Risikomanagement erforderlich machen.

Banken, Versicherungsunternehmen und Finanzdienstleistungsinstitute kooperieren in unterschiedlicher Art und Weise bzw. Intensität. Der Produkt-Prozess und die Vertriebskompetenz sind unterschiedlich ausgestaltet. Sie fallen teilweise noch auseinander bzw. verteilen sich auf verschiedene Kooperationspartner. In diesem Zusammenhang basiert Allfinanz auf Kooperationen, Fusionen oder Eigengründungen. Die intensive Zusammenarbeit der Institute führt inzwischen auch in Deutschland zu einem umfassenden Leistungsverbund durch Herausbildung von Finanzkonglomeraten, d. h. einer durch Beteiligungen verflochtenen Gruppe mit gemeinsamer Strategie und zentralem Management, die ein breites Finanzdienstleistungsangebot aus einer Hand anbietet. Derzeit steht der Zusammenschluss von Allianz AG und Dresdner Bank AG zu einem Allfinanz-Konzern bisher unbekannter Größenordnung bevor, der zu einer

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Neuorganisation der deutschen Banken- und Versicherungslandschaft führen wird. Unabhängig davon wächst die Konvergenz zwischen den Sektoren des Banken- und Versicherungsbereichs bzw. der Wertpapierhäuser. Veränderte Märkte schaffen Handlungsbedarf auf der regulatorischen Ebene, um auch in Zukunft die Stabilität des Finanzsystems in Deutschland zu sichern. Wenn Märkte sich ändern und branchenübergreifend neu zusammensetzen, muss auch die staatliche Aufsicht über die Märkte neu geordnet werden. Allfinanzaufsicht ist am besten in der Lage, auf die Dynamik der Veränderungen des Finanzmarkts zu reagieren.

In der selbständigen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht werden die Aufsichtskompetenzen der drei Bundesoberbehörden, des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen, des Bundesaufsichtsamts für das Versicherungswesen und des Bundesaufsichtsamts für den Wertpapierhandel in einem Errichtungsgesetz organisatorisch zusammengeführt. Damit kann das „Know how" der Aufseher dieser Sektoren in Zukunft in einer integralen proaktiven Aufsicht gebündelt eingesetzt werden. Der Zusammenschluss der drei Aufsichtsbehörden führt zu einer Verbesserung der Arbeitseffizienz, zu einer Nutzung von Synergieeffekten im Bereich von Zentral- und aufsichtlichen Querschnittaufgaben und schafft eine einheitliche Leitungs- und Führungsstruktur. Partiell bestehende Doppelarbeiten werden vermieden, vorhandenes Know-how wird optimal genutzt und Entscheidungen und Verantwortlichkeiten können eindeutig zugeordnet werden. Allfinanzaufsicht vermeidet auch Doppelspurigkeit, Abstimmungs- und Koordinationsprobleme, wie sie bei getrennten Aufsichtsbehörden häufig vorkommen. Sie führt zur Verringerung der indirekten Aufsichtskosten (eine einzige Anlaufstelle für die Institute und Unternehmen, einheitlicher Adressat für statistische Meldungen und zentrale behördeninterne Datenverarbeitung, Anzeigewesen, Anteilseignerkontrolle etc.) und zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Aufsichtseffektivität. Sie produziert Synergieeffekte in Bezug auf Kosten, Personalrekrutierung und Administration.

Über organisationsrechtliche Vorschriften hinaus wird das materielle Aufsichtsrecht der drei Sektoren der Aufsicht nicht geändert. Ganz oder teilweise vereinheitlicht werden lediglich Vorschriften, die die Zusammenarbeit der Bundesanstalt mit anderen Stellen und sonstigen Dritten, die Schweigepflicht der Mitarbeiter der Bundesanstalt und die Vollstreckung von Verfügungen der Bundesanstalt betreffen. Ebenfalls wird das Kosten-, Gebühren- und Umlagerecht vereinheitlicht. Die Bundesanstalt wird zu 100 % durch Umlage der Kosten auf die Institute und Unternehmen sowie durch Gebühren bzw. Kostenerstattungen finanziert werden.

Angesichts der neuen Anforderungen durch die Überarbeitung der Eigenkapital-Übereinkunft des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht, die bis zum Jahr 2004 umgesetzt sein müssen, ist insbesondere eine hoch qualifizierte, marktnahe Aufsicht über die Banken sowie bei Finanzkonglomeraten vonnöten. Bei der Gewinnung von Spezialisten beispielsweise für die Bewertung von Risikomodellen der Banken ist eine Bundesoberbehörde nicht konkurrenzfähig. Das vorliegende Gesetz bietet zur Verbesserung der augenblicklichen Lage die Möglichkeit, für Angestellte übertarifliche, d. h. über die Vergütungsordnung zum BAT hinausgehende

Vergütungen zu bezahlen und so auch für berufserfahrene Mitarbeiter aus der freien Wirtschaft attraktive Konditionen bieten zu können. Hinsichtlich der Beamten wird auf Verbesserungen im Rahmen des Entwurfs des Besoldungsstrukturgesetzes verwiesen.

Stellungnahme des Bundesrates betreffend des Entwurfs der Bundesregierung für ein Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

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2. Zum Gesetzentwurf allgemein

Der Bundesrat sieht im Gesetzentwurf der Bundesregierung über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht erheblichen Nachbesserungsbedarf. Der Gesetzentwurf kann die Ziele, die Effizienz der Aufsicht zu stärken, Synergieeffekte zu nutzen und das Kosten/Nutzen-Verhältnis der Aufsicht zu verbessern, in weiten Teilen nicht erreichen.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass auf Grund der fortschreitenden Veränderung und Weiterentwicklung der Finanzmärkte und der wachsenden Anforderungen an eine effektive und effiziente Aufsicht, Regelungsbedarf für die Weiterentwicklung der Finanzmarktaufsicht besteht. Nicht zuletzt wird die Überarbeitung der Basler Eigenkapitalvereinbarung („Basel II") die Anforderungen an die Bankenaufsicht grundlegend verändern. Das aufsichtliche Überprüfungsverfahren wird sich in diesem Zusammenhang hin zu einer qualitativen Vor-Ort-Aufsicht weiterentwickeln. Der ständige Dialog zwischen Banken und Aufsichtsbehörden wird sich intensivieren. Die Ausgestaltung der Finanzmarktaufsicht muss sich an der dezentralen Struktur der deutschen Kreditwirtschaft und der mittelständisch geprägten Unternehmenslandschaft orientieren. Diesen Entwicklungen und Gegebenheiten wird im Gesetzentwurf nicht in ausreichender Weise Rechnung getragen.

Der Bundesrat ist darüber hinaus der Auffassung, dass der vorliegende Gesetzentwurf zusammen mit der Bundesbankstrukturreform behandelt werden muss. Die interne Aufgabenverteilung zwischen Bundesbankzentrale und Landeszentralbanken kann nicht ohne die Festlegung der Struktur der Bundesbank erfolgen.

Im Einzelnen kritisiert der Bundesrat folgende Punkte des Gesetzentwurfs:

Die Kompetenz der Landeszentralbanken (LZBen) wird im Rahmen der Bankenaufsicht nicht effizient genug genutzt. Eine bloße Regelzuständigkeit der LZBen im Rahmen der laufenden Überwachung ermöglicht es ohne weiteres, den Aufgabenbereich der LZBen einzuschränken. Sämtliche Hoheitsakte und Allgemeinverfügungen sind ausschließlich der Bundesanstalt vorbehalten. Dies kann zu massiven strukturellen Auswirkungen zu Lasten der regionalen Kreditwirtschaft fuhren. Es bleibt bei den kritisierten Doppelarbeiten, da die notwendige bankaufsichtliche Überwachung vor Ort nicht gleichzeitig mit hoheitlichen Rechten ausgestattet ist. Der Bundesrat verweist auf seine Stellungnahme zum Entwurf eines Siebten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank (Bundesratsdrucksache 400/01 (Beschluss)) und fordert eine maßgebliche Mitwirkung der LZBen an der Bankenaufsicht mit Befugnissen zu Aufsichtsmaßnahmen und Entscheidungskompetenzen für regionale Kreditinstitute.
Die Rolle der Bundesbank im Rahmen der Bankenaufsicht darf nicht geschwächt werden. Die Bundesbank muss gleichberechtigt beim Erlass der Richtlinien für die Bankenaufsicht beteiligt werden.
Die Kosten der Bundesanstalt — einschließlich der bankenaufsichtlichen Tätigkeit der Bundesbank — sollen künftig zu 100 % auf die beaufsichtigten Unternehmen umgelegt werden. Dies bedeutet erhebliche Zusatzkosten für die beaufsichtigten Unternehmen (bislang tragen die beaufsichtigten Unternehmen nach dem KWG, dem VAG oder dem WpHG nur 90 % der Kosten). Der Entwurf berücksichtigt zudem nicht, dass eine Finanzmarktaufsicht vornehmlich in öffentlichem Interesse liegt und deshalb zumindest teilweise auch aus öffentlichen Mitteln finanziert werden sollte.
Die Beibehaltung einer Kostenbeteiligung des Bundes wäre sachgerecht, weil sie eine Kontrolle durch den Haushaltsausschuss des Bundestags gewährleistet und dadurch den Druck zu einer sparsamen Haushaltsführung sicherstellt. Dies ist vor dem Hintergrund des zu erwartenden Kostenanstiegs in der Finanzmarktaufsicht von Bedeutung. Insbesondere sind Mehrkosten aus dem Personalmehrbedarf im Zusammenhang mit Basel II und für außertarifliche Bezahlungen zu erwarten. Hinzu kommen die bankaufsichtlichen Kosten der Bundesbank, die diese bislang selbst trägt und die in Zukunft umgelegt werden sollen.
Die geplanten außertariflichen Vergütungsmöglichkeiten für Angestellte der Bundesanstalt führen zu einer ungerechtfertigten Privilegierung von Angestellten gegenüber Beamten. Die Befugnis der Bundesanstalt, eigenständig außertarifliche Vergütungen zu gewähren, hat erhebliche Bedeutung bei der Personalgewinnung, da Bewerber auf Grund der Aussicht auf einen Gehaltszuschlag faktisch eine Beschäftigung im Angestelltenverhältnis bevorzugen könnten. Strukturelle Bevorzugungen von Angestellten begründen die erhebliche Gefahr einer vermehrten Einstellung von Angestellten und einer schleichenden Verdrängung der Beamten aus einem der Kernbereiche der hoheitlichen Tätigkeit, der Finanzmarktaufsicht. Ein derart einseitiges Abstellen des Gesetzentwurfs auf Angestellte steht im Widerspruch zum Funktionsvorbehalt nach Artikel 33 Abs. 4 GG, wonach für hoheitliche Aufgaben in der Regel Beamte heranzuziehen sind.

Beschlussempfehlung und Bericht des 7. Finanzausschusses betreffend des Entwurfs der Bundesregierung für ein Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

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27 02.2002

Beschlussempfehlung und Bericht

des Finanzausschusses (7. Ausschuss)

zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung
— Drucksachen 14/7033, 14/7088—
Entwurf eines Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht
zu der Unterrichtung durch die Bundesregierung
— Drucksache 14/6508 Nr. 2.6 —

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats und zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG und 93/22/EWG des Rates und der Richtlinien 98/78/EG und 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates KOM(01) 213 endg.; Ratsdok. 08297/01

A. Problem

a) Gesetzentwurf der Bundesregierung

Vor dem Hintergrund tief greifender Veränderungen auf den Finanzmärkten und der damit veränderten Anforderungen an die Aufsicht im Kredit-, Versicherungs- und Finanzdienstleistungswesen hält es die Bundesregierung für erforderlich, die bisherigen Aufsichtsbehörden — das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen und das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel — zu einer sektorübergreifenden Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Allfinanzaufsicht) zusammenzuführen. Sie hat hierzu den Gesetzentwurf auf Drucksache 14/7033 eingebracht.

b) Richtlinienvorschlag der EU-Kommission

Die EU-Kommission hält die Einführung einer ganzheitlichen Aufsicht über Finanzkonglomerate unter Einbeziehung von Finanzholdings für notwendig. Hierzu hat sie mit Ratsdokument Nr. 8297/01 (KOM (2001) 213 endg.) den beigefügten Richtlinienvorschlag vorgelegt.

Beschlussempfehlung und Bericht des 7. Finanzausschusses betreffend des Entwurfs der Bundesregierung für ein Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

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B. Lösung

a) Gesetzentwurf der Bundesregierung

Grundsätzliche Annahme der Gesetzesvorlage, die die Schaffung einer sektorübergreifenden Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vorsieht, in der das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen und das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel aufgehen. Abweichend vom Gesetzentwurf schlägt der Ausschuss insbesondere Folgendes vor:

Recht des Personalratsvorsitzes der Bundesanstalt und seiner Stellvertreter zur Teilnahme an den Sitzungen des Verwaltungsrats.
Gesetzliche Regelung der Berufung der fünf Mitglieder des Deutschen Bundestages in den Verwaltungsrat.
Erhöhung der Zahl der Mitglieder des Fachbeirats von 20 auf 24.
Klarstellung, dass der Präsident der Bundesanstalt auf Vorschlag der Bundesregierung vom Bundespräsidenten ernannt wird.
Ausdehnung der für die Beschäftigten geltenden Verschwiegenheitspflicht auf die Mitglieder des Verwaltungsrats und des Fachbeirats.
Verzicht darauf, dass die Deutsche Bundesbank der Bundesanstalt die bei ihr anfallenden Kosten der laufenden Bankenaufsicht in Rechnung stellt.
Geänderte Regelung zur Aufteilung der Versorgungskosten der von der Bundesanstalt übernommenen Beamten der bisherigen drei Aufsichtsämter.
Erlass der Richtlinien der Bundesanstalt zur laufenden Bankenaufsicht nicht nur im Benehmen, sondern im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank. Sofern ein Einvernehmen zwischen Bundesanstalt und Deutsche Bundesbank innerhalb einer angemessenen Frist nicht hergestellt werden kann, erlässt das Bundesministerium der Finanzen die Richtlinien im Benehmen mit der Deutschen Bundesbank.

Annahme des Gesetzentwurfs in der vom Ausschuss veränderten Fassung mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen und der Fraktion der PDS gegen die Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP

b) Richtlinienvorschlag der EU-Kommission

Einstimmige Kenntnisnahme

C. Alternativen

a) Gesetzentwurf der Bundesregierung

Keine

b) Richtlinienvorschlag der EU-Kommission

Ein Entschließungsantrag der Fraktion der CDU/CSU, der darauf abzielt, den Richtlinienvorschlag im Rat und im Europäischen Parlament frühestens dann zu beraten, wenn auch auf internationaler Ebene Standards zur Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten verbindlich festgeschrieben werden, wurde mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen und der Fraktion der PDS gegen die Stimmen der Fraktion der CDU/CSU und der Fraktion

Beschlussempfehlung und Bericht des 7. Finanzausschusses betreffend des Entwurfs der Bundesregierung für ein Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

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D. Kosten

a) Gesetzentwurf der Bundesregierung

Entlastung des Bundeshaushalts um die bisher von ihm getragenen 10 v. H. der Kosten der Aufsicht (1999: 13,5 Mio. DM), weil die Aufsichtskosten künftig vollständig von den beaufsichtigten Instituten und Unternehmen getragen werden. Die Institute und Unternehmen werden entsprechend mehr belastet.

b) Richtlinienvorschlag der EU-Kommission

Keine finanziellen Auswirkungen.

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Bericht der Abgeordneten Lothar Binding (Heidelberg), Otto Bernhardt und Dr. Barbara Höll

I. Allgemeines

1. Verfahrensablauf

a) Gesetzentwurf der Bundesregierung

Der Entwurf eines Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht (Drucksache 14/7033) wurde dem Finanzausschuss in der 192. Sitzung des Deutschen Bundestages zur federführenden Beratung sowie dem Innenausschuss, dem Ausschuss für Wirtschaft und Technologie und dem Haushaltsausschuss zur Mitberatung überwiesen, Letzterem auch zur Beratung gemäß § 96 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie und der Haushaltsausschuss haben den Gesetzentwurf am 12. Dezember 2001 beraten, der Innenausschuss hat am 27. Februar 2002 zu der Vorlage votiert. Seine Stellungnahme gemäß § 96 der Geschäftsordnung wird der Haushaltsausschuss gesondert abgeben. Der Finanzausschuss hat den Gesetzentwurf am 12. Dezember 2001 sowie am 20. und 27. Februar 2002 beraten. Am 26. November 2001 hat er eine öffentliche Anhörung zu der Gesetzesvorlage durchgeführt.

b) Richtlinienvorschlag der EU-Kommission

Der von der EU-Kommission vorgelegte Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats und zur Änderung der Richtlinien 73/239/ EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG und 93/22/EWG des Rates und der Richtlinien 98/78/EG und 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (KOM(01) 213 endg.; Ratsdok. 08297/01) wurde dem Finanzausschuss gemäß § 93 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages mit Drucksache 14/6508 Nr. 2.6 zur federführenden Beratung und dem Haushaltsausschuss zur Mitberatung überwiesen. Der Haushaltsausschuss hat am 10. Oktober 2001 zu der Vorlage Stellung genommen. Der Finanzausschuss hat sich am 12. Dezember 2001 sowie am 20. und 27. Februar 2002 mit dem Richtlinienvorschlag befasst.

2. Inhalt der Vorlagen

a) Gesetzentwurf der Bundesregierung

Ziel des von der Bundesregierung eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht (Drucksache 14/7033) ist es, in der Bundesrepublik Deutschland eine neue staatliche Aufsicht über Banken, Versicherungsunternehmen und Finanzdienstleistungsinstitute zu schaffen, die sektorübergreifend den gesamten Finanzmarkt umfasst (Allfinanzaufsicht). Damit soll auf die tiefgreifenden Veränderungen auf den Finanzmärkten und die damit einhergehenden Veränderungen bei der materiellen Aufsicht im Kredit-, Versicherungs- und Finanzdienstleistungswesen reagiert werden. Das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen und das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel sollen in eine neue Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht überführt werden.

Begründet wird der Gesetzentwurf damit, dass die nationalen Aufsichtsstrukturen der Realität des in den letzten Jahren dynamischer und komplexer gewordenen Finanzdienstleistungsbereichs entsprechen müssten. Die Entwicklung von Allfinanzstrategien und die Vermarktung von Allfinanzprodukten habe zugenommen. Ein Monopol der Banken als Anbieter von Finanzdienstleistungen existiere nicht mehr, während Banken in das Kerngeschäft von Versicherungsunternehmen und Wertpapierhäusern vorgestoßen seien. Banken, Versicherungsunternehmen und Wertpapierhäuser konkurrierten heute am selben Markt um dieselben Kunden mit ähnlichen Produkten und Vertriebswegen. Insbesondere bei der Gewährung von Hypothekarkrediten, im Derivategeschäft, im Asset-Management und bei der Kombination von Anlagefonds zur Kapitalbildung sei die Konvergenz der Bank-, Versicherungs- und Wertpapierprodukte weit fortgeschritten ebenso wie die Grenzen der Produkte im Sektor der Daseins- und Altersvorsorge inzwischen verschwommen seien. Eine ähnliche Konvergenz sei auf der Seite der Produktverkäufer und der Vertriebswege für sämtliche Finanzprodukte zu verzeichnen. Die intensive Zusammenarbeit der genannten Institute führe auch in der Bundesrepublik Deutschland zu einem umfassenden Leistungsverbund durch Herausbildung von Finanzkonglomeraten. Dieser gesamten Entwicklung müsse mit einer Aufsicht „aus einem Guss" begegnet werden, die die Aufsichtsziele Solvenzaufsicht, Marktaufsicht und Kundenschutz in einem integrierten Aufsichtskonzept, einer Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, vereine.

Sitz der Bundesanstalt soll, entsprechend dem Berlin/Bonn-Gesetz vom 26. April 1994 (BGBl. I S. 918), Bonn und Frankfurt/M. sein. Die Bundesanstalt soll ihre Aufgaben selbständig wahrnehmen und der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums der Finanzen unterstellt werden. Das bereits am 3. November 2000 aufgrund einer Vereinbarung der Präsidenten der bisherigen drei Aufsichtsbehörden und der Deutschen Bundesbank eingerichtete Forum für Finanzmarktaufsicht, das die Zusammenarbeit mit der Deutschen Bundesbank bei der Aufsicht koordiniert und in Fragen der Allfinanzaufsicht berät, die für die Stabilität des Finanzsystems von Bedeutung sind, soll auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden.

Geführt werden soll die Bundesanstalt von einem Präsidenten, dessen ständiger Vertreter ein Vizepräsident sein soll. Die Finanzsektoren Banken, Versicherungen und Wertpapierhandel sollen von einem für den jeweiligen Bereich zuständigen Ersten Direktor geleitet werden. Ein aus 21 Mitgliedern bestehender Verwaltungsrat soll die Geschäftsführung der Bundesanstalt überwachen. Ein Fachbeirat soll eine umfassende Beteiligung der Finanzwissenschaft, der Wirtschaft und ihrer Interessenverbände sowie der Verbraucherschutzvereinigungen gewährleisten. Die Kosten der Bundesanstalt sollen, im Gegensatz zur bisherigen Rechtslage, in vollem Umfang von den beaufsichtigten

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Instituten, Versicherungsunternehmen, Emittenten und Kursmaklern getragen werden. Dazu gehören auch die bei der Deutschen Bundesbank aufgrund ihrer Einbindung in die laufende Überwachung der Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute entstehenden Kosten. Die laufende Überwachung der Institute wird der Deutschen Bundesbank ausdrücklich zugewiesen. Sie soll in der Regel durch deren Hauptverwaltungen erfolgen und auf Richtlinien der Bundesanstalt basieren, die von der Bundesanstalt im Benehmen mit der Deutschen Bundesbank festgelegt werden, soweit nicht Regelungsinhalte betroffen sind, die nach dem Kreditwesengesetz im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank festzulegen sind.

b) Richtlinienvorschlag der EU-Kommission

Die Richtlinie zur zusätzlichen Beaufsichtigung für Finanzinstitute, die einem Finanzkonglomerat angehören, ist Teil des Aktionsplans der EU-Kommission. Für sie sieht der aktuelle Aktionsplan eine Verabschiedung bis zum 30. Juni 2003 vor.

Der Kommissionsvorschlag beinhaltet die Einführung einer ganzheitlichen Aufsicht über Finanzkonglomerate unter Einbeziehung von Finanzholdings auf der Basis der bestehenden Richtlinien. Er geht zurück auf Arbeiten der aus allen Finanzaufsichtssektoren Mitte der 90er Jahre zusammengesetzten „Mixed Technical Group", doch war die Vorbereitung des Kommissionsvorschlags bis zur Verabschiedung der Versicherungsgruppenrichtlinie Ende 1998 längere Zeit unterbrochen. Die Thematik ist auch Gegenstand des Joint Forums der internationalen Aufsichtsinstitutionen, in dem auch Japan und die USA vertreten sind.

Als Finanzkonglomerat gilt nach dem Richtlinienvorschlag eine Unternehmensgruppe, wenn der Anteil der Finanzdienstleistungen an der Gesamtbilanz der Gruppe mindestens 50 v. H. beträgt. Eine Gruppe wird über Beteiligungen definiert, die direkt oder indirekt mehr als 20 v. H. der Stimmrechte oder des Kapitals kontrollieren, an dem die Beteiligung besteht. Mindestens ein gruppenangehöriges Unternehmen muss im Versicherungssektor tätig sein und wenigstens ein weiteres aus der Finanzbranche stammen, wobei mindestens ein Unternehmen unter Aufsicht stehen muss. Kennzeichnend ist weiter, dass ein signifikanter Anteil der Aktivitäten gruppenintern zwischen den verschiedenen Finanzsegmenten abgewickelt wird. Die am wenigsten verbreitete Finanzaktivität muss nach dem Kommissionsvorschlag mehr als 10 v. H. der aggregierten Bilanz sowie der Solvenzanforderungen der Gruppe ausmachen.

Für so bestimmte Konglomerate werden nach dem Richtlinienvorschlag — unter Bezugnahme auf bestehende Richtlinien —

eine angemessene Eigenkapitalausstattung bestimmt,
gruppeninterne Transaktionen und Risikokonzentrationen erfasst,
die Bestimmung eines Koordinators zur Koordinierung und Durchführung der Aufsicht vorgeschrieben und diesem entsprechende Befugnisse eingeräumt und
der Informationsaustausch und die Zusammenarbeit der zuständigen Aufsichtsbehörden geregelt.

Darüber hinaus soll bei Mutterunternehmen mit Sitz außerhalb der Gemeinschaft eine Anerkennung bereits bestehender zusätzlicher Beaufsichtigung als gleichwertig ermöglicht werden. Die Kommission soll im Wege des Komitologieverfahrens die Weiterentwicklung von Begriffsbestimmungen sowie die Klärung und Anpassung von Eigenkapitalanforderungen und der entsprechenden Berechnungsmethoden vornehmen dürfen. Schließlich ist die Änderung bestehender Richtlinien vorgesehen, wonach insbesondere Beteiligungen an anderen Versicherungsunternehmen, Rückversicherungsunternehmen, Kreditinstituten und Finanzinstituten abzuziehen sind, wenn sie über 10 v. H. des Kapitals hinausgehen.

3. Öffentliche Anhörung zu dem Gesetzentwurf

Der Finanzausschuss hat am 26. November 2001 eine öffentliche Anhörung zu dem Entwurf eines Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht durchgeführt. Folgende Institutionen, Verbände und Einzelsachverständige hatten dabei Gelegenheit zur Abgabe einer Stellungnahme:

Ernst Welteke, Präsident der Deutschen Bundesbank
Edgar Meister, Mitglied des Direktoriums der Deutschen Bundesbank
Prof. Dr. Franz-Christoph Zeitler, Präsident der Landeszentralbank im Freistaat Bayern
Eberhard Heinke, Präsident der Landeszentralbank in Nordrhein-Westfalen
Hans-Jürgen Koebnick, Präsident der Landeszentralbank in Rheinland-Pfalz und im Saarland
Hans-Helmut Kotz, Präsident der Landeszentralbank in der Freien Hansestadt Bremen, in Niedersachsen und Sachsen-Anhalt
Dr. Hans Reckers, Präsident der Landeszentralbank in Hessen
Prof. Dr. Dr. h.c. Claus Köhler, Mitglied des Direktoriums der Deutschen Bundesbank i. R.
Prof. Dr. Dr. h.c. Helmut Hesse, Präsident der Landeszentralbank in der Freien Hansestadt Bremen, in Niedersachsen und Sachsen-Anhalt i. R.
Prof. Dr. Herbert Henzler, McKinsey Deutschland
Gottfried Wohlmannstetter, Vorstandsmitglied KPMG
Prof. Dr. Wolfgang Gerke, Universität Erlangen-Nürnberg
Prof. Dr. Jürgen von Hagen, Universität Bonn
Prof. Dr. Jan-Pieter Krahnen, Universität Frankfurt/M.
Prof. Dr. Reinhard H. Schmidt, Universität Frankfurt/M.
Prof. Dr. Dr. h.c. Joachim Süchting, Ruhr-Universität Bochum
Dr. Klaus C. Engelen
Zentraler Kreditausschuss
Jochen Sanio, Präsident des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen
Dr. Helmut Müller, Präsident des Bundesaufsichtsamts für das Versicherungswesen
Georg Wittich, Präsident des Bundesaufsichtsamts für den Wertpapierhandel
Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di)

Beschlussempfehlung und Bericht des 7. Finanzausschusses betreffend des Entwurfs der Bundesregierung für ein Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

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Deutscher Beamtenbund
Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft
Deutsche Börse AG
Finanzplatz
Deutsche Bank AG
Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände
Bundesverband Deutscher Investment-Gesellschaften
Verbraucherzentrale Bundesverband
Verband unabhängiger Vermögensverwalter

Das Ergebnis der Anhörung ist in die Ausschussberatungen eingeflossen. Das Wortprotokoll dieses Hearings einschließlich der dazu eingereichten schriftlichen Stellungnahmen der Sachverständigen steht der Öffentlichkeit zur Verfügung.

4. Stellungnahme des Bundesrates zu dem Gesetzentwurf

In seiner Stellungnahme zu dem Entwurf eines Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht sieht der Bundesrat erheblichen Nachbesserungsbedarf zu der Gesetzesvorlage. Nach seiner Auffassung kann der Gesetzentwurf seine Ziele, die Effizienz der Aufsicht zu stärken, Synergieeffekte zu nutzen und das Kosten/Nutzen-Verhältnis der Aufsicht zu verbessern, in weiten Teilen nicht erreichen. Er werde der dezentralen Struktur der deutschen Kreditwirtschaft und der mittelständisch geprägten Unternehmenskultur in Deutschland nicht gerecht, zumal sich das aufsichtliche Überprüfungsverfahren im Hinblick auf die Überarbeitung der Baseler Eigenkapitalvereinbarungen („Basel II") zu einer qualitativen Vor-Ort-Aufsicht entwickeln werde, die mit einer Intensivierung des ständigen Dialogs zwischen Banken und Aufsichtsbehörden verbunden sein werde. Diesen Gegebenheiten und Entwicklungen trage der Gesetzentwurf nicht in ausreichender Weise Rechnung.

Im Einzelnen hat der Bundesrat wie folgt zu dem Gesetzentwurf Stellung genommen:

Die Kompetenz der Landeszentralbanken werde im Rahmen der Bankenaufsicht nicht effizient genug genutzt. Die vorgesehene bloße Regelzuständigkeit der Landeszentralbanken im Rahmen der laufenden Überwachung ermögliche es ohne weiteres, den Aufgabenbereich dieser Institute einzuschränken. Sämtliche Hoheitsakte und Allgemeinverfügungen seien ausschließlich der Bundesanstalt vorbehalten, wodurch sich massive strukturelle Auswirkungen zu Lasten der regionalen Kreditinstitute ergeben könnten. Der Bundesrat fordere eine maßgebliche Mitwirkung der Landeszentralbanken an der Bankenaufsicht mit Befugnissen zu Aufsichtsmaßnahmen und Entscheidungskompetenzen für regionale Kreditinstitute.
Die Rolle der Deutschen Bundesbank im Rahmen der Bankenaufsicht dürfe nicht geschwächt werden. Am Erlass der Richtlinien für die Bankenaufsicht müsse sie gleichberechtigt beteiligt werden.
Die Kosten der Bundesanstalt einschließlich der bankaufsichtlichen Tätigkeit der Deutschen Bundesbank sollten nach dem Gesetzentwurf im Gegensatz zum geltenden Recht vollständig auf die beaufsichtigten Unternehmen umgelegt werden, wodurch sich für diese erhebliche Zusatzkosten ergäben. Der Entwurf berücksichtige aber nicht, dass eine Finanzmarktaufsicht im öffentlichen Interesse liege und deshalb zumindest teilweise auch aus öffentlichen Mitteln finanziert werden solle. Die Beibehaltung einer Kostenbeteiligung des Bundes sei sachgerecht, weil dadurch eine Kontrolle durch den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages gewährleistet werde.
Die geplanten außertariflichen Vergütungsmöglichkeiten für Angestellte der Bundesanstalt führten zu einer ungerechtfertigten Privilegierung von Angestellten gegenüber Beamten. Strukturelle Bevorzugungen von Angestellten begründeten aber die Gefahr einer vermehrten Einstellung von Angestellten und einer schleichenden Verdrängung von Beamten aus einem der Kernbereiche der hoheitlichen Tätigkeit, der Finanzmarktaufsicht.

Aus dieser Kritik leitet der Bundesrat folgende konkrete Forderungen ab:

Feste Zuweisung der laufenden Überwachung an die Landeszentralbanken mit deren Befugnis zum Erlass von Hoheitsakten.
Konkretisierung des Begriffs der laufenden Überwachung.
Erlass der Richtlinien der Bundesanstalt nicht nur im Benehmen, sondern im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank.
Möglichkeit der Initiierung von Sonderprüfungen in Abstimmung mit der Bundesanstalt auch durch die Deutsche Bundesbank bei grundsätzlicher Durchführung solcher Prüfungen durch die Landeszentralbanken.

5. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse

a) Gesetzentwurf der Bundesregierung

Der Innenausschuss schlägt die Annahme des Gesetzentwurfs mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen gegen die Stimmen der Fraktion der CDU/CSU und der Fraktion der FDP bei Stimmenthaltung der Fraktion der PDS vor.

Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie empfiehlt mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen und der Fraktion der PDS gegen die Stimmen der Fraktion der CDU/CSU bei Stimmenthaltung der Fraktion der FDP, den Gesetzentwurf anzunehmen.

Der Haushaltsausschuss empfiehlt mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen und der Fraktion der PDS gegen die Stimmen der Fraktion der CDU/CSU bei Stimmenthaltung der Fraktion der FDP, den Gesetzentwurf anzunehmen.

b) Richtlinienvorschlag der EU-Kommission

Der Haushaltsausschuss hat die Vorlage zur Kenntnis genommen.

6. Ausschussempfehlung

a) Gesetzentwurf der Bundesregierung

Bei der Beratung des Gesetzentwurfs im federführenden Finanzausschuss haben die Koalitionsfraktionen zur Gesamtbewertung der Gesetzesvorlage in der Ausschussfassung

Beschlussempfehlung und Bericht des 7. Finanzausschusses betreffend des Entwurfs der Bundesregierung für ein Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

14. Wahlperiode, Bundestags-Drucksache Nr. 14/8389 vom 27.02.2002

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erklärt, dass mit der Errichtung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht zur Einführung einer Allfinanzaufsicht ein effizientes und zeitgemäßes Aufsichtsinstrumentarium für den gesamten Finanzdienstleistungssektor geschaffen werde. Die Allfinanzaufsicht habe sich in anderen Ländern, z. B. in Großbritannien, bewährt. Darauf hinzuweisen sei, dass die einzelnen Säulen des bisherigen Systems der Finanzdienstleistungsaufsicht — die Aufsicht über das Kreditwesen, über das Versicherungswesen und über den Wertpapierhandel — erhalten blieben. Insgesamt handele es sich bei der beschlossenen Neugestaltung der Aufsicht im Finanzdienstleistungsbereich um ein zukunftsweisendes Modell.

Die Fraktion der CDU/CSU hingegen hat die vorgeschlagene Schaffung einer Allfinanzaufsicht als den falschen Weg bezeichnet. Ihre ablehnende Haltung gegen die neue „Superbehörde" sei durch die Anhörung und die Erfahrungen anderer Länder bestärkt worden. Abzulehnen sei der Gesetzentwurf auch deshalb, weil er den anderen möglichen Lösungsweg — den einer vollständigen Übertragung der Bankenaufsicht auf die Deutsche Bundesbank — verbaue. Diese Möglichkeit sei nicht intensiv genug geprüft worden.

Auch die Fraktion der FDP hat den Gesetzentwurf abgelehnt. Sie hat dargelegt, dass die Bankenaufsicht nach ihrer Auffassung in weitaus stärkerem Maße als vorgesehen bei der Deutschen Bundesbank hätte konzentriert werden müssen, zumal die Deutsche Bundesbank schon heute in der Fläche tätig sei. Bei der notwendigen weiteren Anpassung der Deutschen Bundesbank an das Europäische System der Zentralbanken wäre es sinnvoll gewesen, der Deutschen Bundesbank mit einer sehr weitreichenden Übertragung der Bankenaufsicht eine zentrale Aufgabe zuzuweisen. Die Schaffung einer Allfinanzaufsicht ist auch von der Fraktion der FDP als falscher Weg bezeichnet worden.

Zu den vom Ausschuss vorgeschlagenen Änderungen des Gesetzentwurfs ist insbesondere Folgendes zu bemerken:

Der Ausschuss schlägt vor, die Richtlinien der Bundesanstalt zur laufenden Bankenaufsicht nicht nur, wie im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehen, im Benehmen, sondern im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank zu erlassen. Sofern ein Einvernehmen zwischen Bundesanstalt und Deutscher Bundesbank innerhalb einer angemessenen Frist nicht hergestellt werden kann, sollen die Richtlinien vom Bundesministerium der Finanzen im Benehmen mit der Deutschen Bundesbank ergehen.

Mit dieser Empfehlung trägt der Ausschuss einem Petitum der Deutschen Bundesbank in der Anhörung Rechnung. Die Deutsche Bundesbank hatte darauf hingewiesen, dass sie den weitaus überwiegenden Teil der laufenden Bankenaufsicht ausübe, so dass diese Tätigkeit von erheblicher Bedeutung für die Arbeitsabläufe in ihrem Hause sei. Daher sei es notwendig, die Deutsche Bundesbank auch in den Erlass der Richtlinien verantwortlich einzubinden.

Die Ausschussmehrheit und die Bundesregierung sind der Auffassung, dass diese Entscheidung Effizienz und Intensität des Zusammenwirkens von Bundesanstalt und Deutscher Bundesbank stärke. Diese Form der Zusammenarbeit beider Institutionen gebe der Gleichrangigkeit zwischen der Deutschen Bundesbank und der Bundesanstalt hinsichtlich der Normsetzung für die Durchführung der laufenden Bankenaufsicht Ausdruck. Patt-Situationen würden dadurch vermieden, dass das Bundesministerium der Finanzen dann im Benehmen mit der Deutschen Bundesbank entscheide, wenn eine Einigung zwischen dieser und der Bundesanstalt innerhalb einer angemessenen Frist nicht erreicht worden sei.

Von besonderem Gewicht ist auch die Empfehlung des Ausschusses, darauf zu verzichten, dass die Deutsche Bundesbank der Bundesanstalt die bei ihr anfallenden Kosten für die laufende Bankenaufsicht in Rechnung stellt. Mit dieser Entscheidung nimmt der Ausschuss die Argumentation der Deutschen Bundesbank in dieser Frage auf. In der Anhörung hatte die Deutsche Bundesbank darauf hingewiesen, dass die Kosten zur Erlangung von Informationen im Zusammenhang mit der von ihr wahrgenommenen Aufgabe der Sicherung der Finanzstabilität nicht von den Kosten der laufenden Bankenaufsicht abgegrenzt werden könnten. Hinzu komme, dass es keine internationale Praxis sei, den von den Notenbanken beaufsichtigten Instituten die Aufsichtskosten zu belasten. Eine Umlegung der Aufsichtskosten auf die Banken werde daher die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Kreditwirtschaft beeinträchtigen. Die Koalitionsfraktionen und die Bundesregierung weisen darüber hinaus darauf hin, dass mit einer Weiterwälzung der bei der Deutschen Bundesbank entstehenden Kosten für die Bankenaufsicht auf die Bundesanstalt und damit auf die beaufsichtigten Institute die Gefahr einer mittelbaren Kontrolle des Bankenaufsichtsbudgets der Deutschen Bundesbank durch den Verwaltungsrat der Bundesanstalt verbunden sei. Mit dem Gesetz über die Deutsche Bundesbank sei dies aber nicht vereinbar.
Weitere Änderungsvorschläge des Ausschusses betreffen insbesondere
- das Recht des Personalratsvorsitzes der Bundesanstalt und seiner Stellvertreter zur Teilnahme an den Sitzungen des Verwaltungsrats,
- eine gesetzliche Regelung der Berufung der fünf Mitglieder des Deutschen Bundestages in den Verwaltungsrat,
- die Erhöhung der Zahl der Mitglieder des Fachbeirats von 20 auf 24,
- die Ausdehnung der für die Beschäftigten der Bundesanstalt geltenden Verschwiegenheitspflicht auf die Mitglieder des Verwaltungsrats und des Fachbeirats.

Die Empfehlung des Ausschusses zur Annahme des Gesetzentwurfs in der Ausschussfassung erfolgte mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen und der Fraktion der PDS gegen die Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP. Das gleiche Stimmenverhältnis ergab sich bei der Einzelabstimmung der Gesetzesvorlage.

b) Richtlinienvorschlag der EU-Kommission

Die Fraktion der CDU/CSU hat zu dem Richtlinienvorschlag bei dessen Beratung im Finanzausschuss einen Entschließungsantrag eingebracht, der darauf abzielt, die Vorlage im Rat und im Europäischen Parlament frühestens dann zu beraten, wenn auch auf internationaler Ebene Standards zur Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten festge-

Beschlussempfehlung und Bericht des 7. Finanzausschusses betreffend des Entwurfs der Bundesregierung für ein Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

14. Wahlperiode, Bundestags-Drucksache Nr. 14/8389 vom 27.02.2002

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schrieben werden. Dieser Entschließungsantrag hat folgenden Wortlaut:

„Der Finanzausschuss möge beschließen:

Der Finanzausschuss des Deutschen Bundestages begrüßt ausdrücklich alle Vorhaben, welche geeignet sind, die Integration der europäischen Finanzmärkte weiter voranzutreiben. Die Schaffung eines einheitlichen europäischen Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen ist notwendige Voraussetzung dafür, die Vorteile der gemeinsamen europäischen Währung für alle Bürger optimal auszuschöpfen. Ziel muss es dabei sein, einen einheitlichen europäischen Markt für Finanzdienstleistungen zu schaffen, der sich durch faire Wettbewerbsbedingungen auszeichnet und gleichzeitig auf hohem Niveau international konkurrenzfähig ist.
Die Harmonisierung der Finanzmarktaufsicht ist hierbei von besonderer Bedeutung. Nur eine effiziente Aufsicht gewährleistet die Funktionsfälligkeit der Finanz- und Kapitalmärkte. Gleichzeitig sind unterschiedliche nationale oder regionale aufsichtsrechtliche Regelungen, Standards und Durchführungspraktiken ein wesentlicher Wettbewerbsfaktor.
Um internationale Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, müssen Aufsichtsstandards daher so weit wie möglich auf internationaler Ebene festgeschrieben werden. Ein isoliertes Vorgehen der Europäischen Union hinsichtlich der Beaufsichtigung und Regulierung von Finanzkonglomeraten ist insofern problematisch. Nur die Schaffung von weltweit geltenden Standards zur Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten gewährleistet einheitliche Wettbewerbsbedingungen für alle Beteiligten. Der Finanzausschuss ist der Ansicht, dass der vorliegende Richtlinienvorschlag dies nicht leisten kann.
Der Finanzausschuss des Deutschen Bundestages bittet daher die Bundesregierung, darauf hinzuwirken, dass dieser Richtlinienvorschlag im Rat der Europäischen Union und im Europäischen Parlament frühestens dann beraten wird, wenn auch auf internationaler Ebene entsprechende Standards verbindlich vorgenommen werden. Insbesondere ist die Veröffentlichung der gegenwärtig laufenden Überarbeitung der Baseler Eigenkapitalvorschriften und ihre Umsetzung in einer EU-Richtlinie abzuwarten. Nur so ist gewährleistet, dass die Auswirkungen der neuen Vorschriften auf die Eigenkapitalausstattung auch der Finanzkonglomerate sicher eingeschätzt werden und zu „Basel II" konsistente Regeln verabschiedet werden können."

Begründet hat die Fraktion der CDU/CSU diesen Entschließungsantrag wie folgt:

„Grundlage der geplanten EU-Richtlinie über die Finanzkonglomeratsaufsicht sind die Empfehlungen des „Joint Forum on Financial Conglomerates". Außerhalb der EU, insbesondere in den USA, Japan und auch der Schweiz, sind jedoch bisher keine Initiativen zur Umsetzung dieser Empfehlungen ergriffen worden. Eine auf die Europäische Union beschränkte Regelung führt für die dort ansässigen Finanzkonglomerate zu zusätzlichen Eigenkapitalanforderungen, erhöhten Meldepflichten und internen Kontrollregelungen. Dies würde letztlich einen erheblichen Wettbewerbsnachteil gegenüber Mitbewerbern außerhalb der EU auslösen. Verstärkt wird dies durch den vorgesehenen Abzug von Versicherungs- bzw. Bankbeteiligungen von mehr als 10 % bei der Ermittlung des aufsichtlichen Eigenkapitals für alle Kreditinstitute bzw. Versicherungsunternehmen. Der Anwendungsbereich der Richtlinie wird dadurch deutlich über die Aufsicht von Finanzkonglomeraten ausgedehnt, womit in erheblichem Maße in die rein sektoralen Aufsichtsregelungen eingegriffen wird. Für diejenigen Institute, die nicht unter die Definition eines Finanzkonglomerats fallen, stellt dies eine deutliche Verschärfung der Eigenkapitalanforderungen dar, die unter Risikogesichtspunkten nicht sachgemäß erscheint. Bei einem isolierten Regelwerk zu Finanzkonglomeraten auf EU-Ebene besteht zudem die Gefahr, dass dieses bald nach Inkrafttreten erneut überarbeitet werden muss. Es erscheint zweifelhaft, ob Länder außerhalb der EU die EU-Ansätze bei einer künftigen Regelung dieses Bereiches übernehmen werden. Derartige Korrekturen vermindern für die Finanzdienstleister die Rechtssicherheit erheblich und erschweren die strategische Ausrichtung der Geschäftspolitik."

Im Rahmen ihrer schriftlichen Stellungnahme zu dem Richtlinienvorschlag hat die Bundesregierung zu dem Entschließungsantrag der Fraktion der CDU/CSU ausgeführt, dass eine Behandlung des Richtlinienvorschlags in den europäischen Gremien nicht aufzuhalten sei, da weder die Kommission noch andere Mitgliedstaaten einer Aussetzung der Beratungen zugestimmt hätten. Ein Beharren Deutschlands auf dieser Position hätte bei diesem Sachstand lediglich zu einer isolierten Verhandlungsposition geführt. Deshalb folge die Bundesregierung dem Entschließungsantrag der Fraktion der CDU/CSU nicht. Sie erkenne jedoch an, dass die Rahmenbedingungen, d. h. das internationale „level playing field", eingehalten werden müssten. Sie dränge daher gegenüber der Kommission darauf, dass auch die Aufsicht über außereuropäische Finanzkonglomerate gestärkt werde und begrüße es, dass die Kommission weitere Untersuchungen auch unter Beteiligung der USA anstellen werde. Die Koalitionsfraktionen haben sich dieser Position der Bundesregierung angeschlossen.

Der Entschließungsantrag der Fraktion der CDU/CSU ist mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen und der Fraktion der PDS gegen die Stimmen der Antragsteller und der Fraktion der FDP abgelehnt worden.

Der Richtlinienvorschlag ist vom Ausschuss einvernehmlich zur Kenntnis genommen worden.